Seminário sobre o tema

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Começa hoje o seminário sobre securitização organizado pela Auditoria Cidadã da Dívida. As inscrições podem ser feitas por este link.

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O mito da baixa eficiência

É frequente o recurso ao argumento de que os órgãos de arrecadação da Dívida Ativa são menos eficientes do que as instituições privadas de recuperação de créditos. Por vezes chega-se a afirmar que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional arrecada menos de 1% do total do estoque, ano a ano. O número, porém, é para lá de contestável.

Em outro post já mencionamos como as normas que tutelam o interesse público e sua interpretação impedem que a Coordenação-Geral de Dívida Ativa dê baixa em créditos cuja possibilidade de recuperação já se esgotou. O sistema obriga que a PGFN mantenha em sua carteira dívidas já reconhecidas inexequíveis pelo judiciário, como no caso de massas falidas já exauridas por outros credores preferenciais, créditos de pessoas falecidas, ou de empresas que desapareceram sem deixar patrimônio. Este conjunto de créditos irrecuperáveis permanece na carteira da PGFN por até 5 anos, inclusive produzindo crescimento vegetativo em razão da incidência de juros e prejudicando a medição da eficiência do órgão.

Outro fator que distorce o índice de arrecadação da PGFN é o cômputo de créditos com exigibilidade suspensa no denominador daquele índice. Geralmente são créditos vultosos e de devedores solventes, mas que não podem ser cobrados em razão de decisão judicial. Apenas quando as referidas decisões são revogadas é que os valores se tornam exigíveis, e geralmente são pagos, mas durante todo o tempo do processo – que leva em média 9 anos – eles prejudicaram os números da arrecadação. Da mesma forma, tem sido bastante frequente a concessão de parcelamentos com descontos, o que altera a dinâmica de recuperação na medida em que devedores solventes, que poderiam pagar a vista, optam por fazê-lo de forma parcelada, diferindo os pagamentos enquanto o denominador “estoque” permanece quase inalterado.

Com base nestas observações a PGFN editou nota técnica contestando a metodologia utilizada inclusive pelo TCU, e apontando que se fosse empregada a sistemática recomendada pela OCDE, os valores seriam significativamente melhores. (Nota PGFN/CRG 871/2017)

Pior a emenda do que o soneto

O projeto de lei 3337/2015 sofreu uma alteração na Comissão de Finanças e Tributação que conseguiu deixá-lo ainda pior. Vejam o link aqui.

A lógica do substitutivo é a mesma do projeto original. Justifica-se a venda dos créditos públicos e consequente perda de soberania fiscal em razão de dificuldades econômicas circunstanciais e de uma suposta ineficiência na recuperação de créditos.

Há, portanto, como sugerem tais informações vindas da PGFN, indubitável dificuldade do Estado em proceder à recuperação in totum de alguns créditos, haja vista o crescimento exponencial do estoque da DAU, o que impõe refletir que parte relevante desse montante poderia se reverter em receita financeira se houvesse outro expediente que concedesse maior celeridade ao Estado de transformar créditos em ingressos ao erário, como o caso da venda de créditos a terceiros, na forma sugerida pelo presente projeto de lei, por meio de licitação, mediante a troca de créditos por pecúnia.

Além de ineficiente, a execução fiscal como atualmente praticada no Brasil ainda importa em afogamento do Poder Judiciário.

Em vez de se tratarem as causas destes problemas, é proposta uma medida que além de flagrantemente lesiva aos cofres, pode piorar ainda mais a situação. Depois, como “prêmio de consolação”, concedem-se algumas vantagens ao Poder Público para melhorar a recuperabilidade dos créditos e, ao final, garantir o “sucesso” dos números após a medida. Afinal, a baixa recuperabilidade percentual da Dívida Ativa se deve, entre vários fatores, às regras de extinção dos créditos, pois mesmo quando constatada a sua inexequibilidade eles devem permanecer sob gestão da PGFN aguardando o prazo prescricional, de maneira que a carteira “podre” fica se acumulando mesmo depois de constatada a impossibilidade de cobrança.

São considerados com boa perspectiva de recuperação R$ 283 bilhões do estoque da DAU, com remota chance de recuperação R$ 452 bilhões, e devidos por pessoas jurídicas sem indícios de patrimônio ou movimentação financeira R$ 227 bilhões. A proposição em análise visa ceder à iniciativa privada esse estoque “podre” de R$ 679 bilhões.

A “mágica” do incremento de arrecadação não se sustenta. Afinal, se como diz o projeto só serão cedidos créditos “podres”, que interesse o mercado terá neles? Ou se trata de especulação, pura e simples, como as bolhas de subprimes, ou se está apostando na incapacidade de o Estado avaliar a recuperabilidade do crédito. Basta ver que no substitutivo apresentado, apesar da exposição de motivos, não consta que a cessão está limitada aos créditos considerados de difícil ou desinteressante recuperação. Diz a proposta:

“Art. 2º A União, por intermédio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, fica autorizada a efetuar a novação, em definitivo e a título oneroso, dos créditos tributários e não tributários referentes à sua dívida ativa consolidada, considerada a classificação do crédito de acordo com a sua qualidade, a viabilidade de cobrança e a situação econômica do devedor.”

Ora, considerar não é o mesmo que limitar. Dotar a PGFN de mecanismos para avaliar seus créditos com precisão e de descartar ou transigir o “lixo”, é precondição para que, mais tarde, se possa discutir mecanismos de cessão em condições vantajosas para a União, sem a influência de estatísticas negativas que não podem ser atribuídas à instituição. O que este projeto faz é colocar os vagões na frente da locomotiva, se aproveitando de resultados subestimados em razão de deficiências legislativas para justificar a cessão, que interessa ao mercado financeiro, para só depois realizar, talvez, os investimentos necessários para melhorar a eficiência da arrecadação.

O modelo proposto tem consequências ruis para a sociedade, especialmente porque não se preocupa em, primeiro, investir para melhorar a arrecadação. O próprio relatório reconhece esses riscos.

Poder-se-ia arguir que a cessão de créditos tributários ou a concessão de descontos desestimularia o pagamento voluntário de tributos e penalizaria os contribuintes que pagam no prazo.

Por outro lado, o funcionamento eficiente da cobrança coativa é imprescindível para promover a conformidade voluntária. Se o contribuinte não paga o tributo em dia, deve saber que será cobrado de forma eficiente pela Administração Tributária.

Além deles, como já abordamos, a cessão tem um enorme rico de se tornar uma bola de neve com escalada da tributação. Se a cada momento que depender de caixa, o Estado vender seus créditos, paulatinamente o mercado pressionará o deságio, assim como hoje pressiona os juros. Com o tempo a administração precisará aumentar a relação da tributação sobre o PIB para que, descontado o deságio, sobrem recursos para implementar seu programa de ação. Há um risco de uma indústria da tributação para gerar lucro para o setor financeiro.

A novidade do projeto é transmudar a cessão em novação. A primeira é modalidade por excelência de se transmitir uma dívida ou crédito ao passo que a segunda é forma de extinção. Neste ponto o projeto é contraditório. Se houver novação, a obrigação jurídico-tributária se extingue (art. 360, III do Código Civil) restando uma obrigação nova. Tanto assim que o artigo 362, a contrário senso, exige a participação do devedor na novação com alteração do polo ativo. Como conciliar isso com a regra que se pretende instituir no artigo 38 da LEF para que haja litisconsórcio passivo necessário entre o novo credor e a Fazenda Pública?

Observa-se que o projeto recebeu um substitutivo que não resolve os problemas que prejudicam a eficiência da arrecadação e, ainda por cima, traz inconsistências jurídicas de difícil solução. Melhor seria que se investisse primeiro na melhoria das condições de funcionamento da PGFN e na simplificação do sistema tributário, para, ai sim, se buscar alternativas para os créditos que se mostrassem de fato irrecuperáveis.

Vender o filé não faz sentido

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Os créditos parcelados correspondem à maior parte da arrecadação da PGFN. Tais créditos são os que apresentam os menores riscos jurídicos e menores custos processuais, inclusive para a manutenção do sistema judiciário. O maior gasto da Fazenda com estes créditos é o desenvolvimento de sistemas de informática, o que continuaria ocorrendo mesmo no caso de securitização destes recebíveis. Em resumo, a União continuaria com o gasto mas perderia uma fatia da sua receita mais líquida no deságio.

Como dito da reportagem pela Diretora-Geral de Dívida Ativa da União não podemos passar o filé e ficar com o osso. Qualquer proposta de cessão o securitização deveria ser restrita aos créditos com maior risco econômico  (devedores falidos e insolventes) ou em que a cobrança judicial não é economicamente justificável  (créditos abaixo de R$20.000,00). Em todo caso só deveria ser implementada após investimentos na melhoria da estrutura e processos de cobrança que permitam à PGFN avaliar os riscos econômicos e jurídicos de cada crédito e decidir quais seriam interessantes de serem transferidos.